Guillermo Lasso y Daniel Noboa perdieron una consulta popular, pero la forma en que perdieron no es la misma
Ambos presidentes convocaron a consultas populares con preguntas que parecían fáciles de ganar. La forma en que perdieron no es la misma.
En los últimos días he estado un poco obsesionado con la comparación entre la consulta que perdió Guillermo Lasso en 2023 y la que perdió Daniel Noboa en 2025. Las razones de la derrota de Noboa el 16N y el comportamiento del electorado son materia de amplia investigación. Pero al re-examinar los resultados de la consulta de 2023, me topé con un un contraste interesante. Como siempre, gracias por leer —JRS
The truth is not a thing of fact or reason.
The truth is just what everyone agrees on.
—Wicked for Good
Pedro Donoso, analista político y director de Icare, utiliza la siguiente imagen para describir la forma en que los analistas procesamos en su momento y creímos entender las tres consultas populares más recientes en Ecuador: las consultas populares como tres actos de una misma obra.
En el primer acto, en 2023, el presidente Guillermo Lasso convocó a una consulta popular para reformar determinados artículos de la constitución y aprobar otras medidas. La primera pregunta consultaba a los ecuatorianos si estábamos de acuerdo con “permitir la extradición de ecuatorianos que hayan cometido delitos relacionados con el crimen organizado transnacional”. En un contexto de inseguridad relacionada al narcotráfico transnacional, la pregunta era fácil de vender y, en principio, parecía fácil de ganar.
Otras preguntas tenían que ver con la independencia de la Fiscalía General del Estado con respecto al órgano administrativo del poder judicial, el Consejo de la Judicatura; o con el funcionamiento y la designación de los miembros del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, un órgano creado en Ecuador con el fin de representar el “poder ciudadano“ y, entre otras cosas, seleccionar autoridades de otras funciones del estado en base a criterios meritocráticos.
Otras dos preguntas también eran aparentemente fáciles de ganar. Se preguntaba a los ecuatorianos si estábamos de acuerdo con reducir el número de miembros de la Asamblea Nacional, el poder legislativo que, al igual que en otros países, sufre de baja favorabilidad entre la población; y si estábamos de acuerdo con establecer mínimos de desempeño electoral para las organizaciones políticas.
El día de las votaciones, el gobierno de Guillermo Lasso perdió todas las preguntas que había incluido.
La pérdida fue, además, uniforme: los niveles de apoyo fueron bajos aunque naturalmente diferentes en distintas provincias, pero el porcentaje de apoyo —o rechazo, si se piensa al revés— era muy parecido en todas las preguntas.
Cuando Lasso convocó la consulta, su gobierno y él, particularmente como individuo, tenían números muy bajos de aprobación. La lección que creímos aprender (o confirmar): las consultas populares, más allá de lo que se pregunta, son termómetros de la aprobación del presidente y su gobierno. Un gobernante puede hacer preguntas sensatas e incluso deseables, pero si no goza de buena aprobación, fracasará en la consulta.
El segundo acto, como dice Donoso, vino un año después. En abril de 2024, el presidente Daniel Noboa convocó a una consulta popular, nuevamente con un contexto de inseguridad como telón de fondo. Ante el clima de violencia y criminalidad, preguntas, por ejemplo, sobre el apoyo de las Fuerzas Armadas para combatir el crimen organizado, o sobre extender la potestad de las FFAA para hacer controles en las rutas para confiscar armas y explosivos, parecían, nuevamente, fáciles de ganar. El día de las votaciones, tales preguntas efectivamente ganaron.
Pero Noboa perdió en dos preguntas.
La consulta de Noboa de abril de 2024 resultó en nueve de once preguntas aprobadas abrumadoramente con niveles de apoyo de hasta 60-70 por ciento. Sólo dos preguntas fueron rechazadas por la población: una sobre admitir el arbitraje internacional para la resolución de conflictos contractuales entre el estado ecuatoriano y entes privados, y otra sobre reformar la legislación laboral para permitir la contratación de empleados en modalidad de trabajo por horas. Éstas últimas recibieron un escaso apoyo de la población de alrededor del 30 por ciento.
Medianamente sorprendidos, los analistas concluimos que las consultas no siempre son termómetros de aprobación solamente: el electorado es capaz de discernir y votar diferenciadamente dependiendo de la pregunta.
En rigor, no es la primera vez. Hace pocos días Simón Pachano señalaba que desde el regreso a la democracia ha habido algunas ocasiones en las que los resultados de las consultas populares han estado divididos. Sixto Durán Ballén en la consulta de 1994 ganó en seis y perdió en una pregunta. Fabián Alarcón en la consulta de 1997 ganó en trece y perdió en una pregunta. En este artículo nos referimos a las tres consultas populares más recientes porque se han realizado en el transcurso de apenas dos años y conciernen prácticamente al mismo electorado que ha tenido un comportamiento electoral diferente en cada ocasión.
Finalmente, el tercer acto se produjo un año y medio después del segundo. En noviembre de 2025, Daniel Noboa convocó nuevamente a una consulta popular, esta vez con cuatro preguntas: una sobre la instalación de bases militares extranjeras para combatir al crimen organizado, una sobre quitar el financiamiento estatal a los partidos políticos, una sobre reducir el número de miembros de la Asamblea Nacional, y una sobre sobre llamar a una asamblea constituyente para redactar una nueva constitución.
El contexto de criminalidad nuevamente daba para suponer que la pregunta sobre bases miliares era fácil de ganar. Los números de aprobación del presidente daban para pensar que la consulta iba a ganar. El clima de opinión pública daba para pensar que algunas de las preguntas eran fáciles de ganar. Las encuestas estimaban que las cuatro preguntas contaban con suficiente apoyo para ganar, pero las encuestas son una conversación diferente. En otra entrega en este mismo canal.
El discurso del gobierno en favor de las preguntas sobre el financiamiento a los partidos o la reducción del número de asambleístas cabía en un sticker —¿está descontento con la calidad de los asambleístas? ¡Hagamos que haya menos asambleístas! ¿Le parece que los partidos políticos son un fraude? ¡Por qué el estado debería seguir financiándolos!
Y sin embargo, el gobierno sufrió una derrota contundente en las cuatro preguntas. Todas perdieron por márgenes de hasta 20 puntos.
Los analistas no tenemos una respuesta bien articulada sobre cuándo el gobernante gana las consultas y cuándo las pierde, o sobre cuándo el electorado vota en plancha y cuándo vota selectivamente. Claramente las consultas no son sólo un termómetro de aprobación del mandatario, y el contenido de las preguntas claramente marca la diferencia.
Las razones de la derrota de Noboa el 16N y el comportamiento del electorado son materia de amplia investigación. Para empezar por alguna parte, la comparación entre la derrota de Noboa en 2025 y la de Lasso en 2023 muestra un contraste interesante.
Hay una diferencia fundamental entre la derrota de Guillermo Lasso hace dos años y la de Daniel Noboa hace dos semanas
Hay que regresar y revisar las conclusiones que nos llevamos después del primer acto.
Es cierto que Lasso perdió una consulta que parecía ganable en un momento de baja aprobación, y que Noboa perdió una consulta que parecía ganable en un momento de alta aprobación.
Revisando nuevamente los resultados, la diferencia fundamental está en cómo perdió cada uno.
Al comparar la distribución de votos totales en cada consulta, Lasso perdió porque su consulta recibió un apoyo bastante modesto de alrededor de 30% en promedio entre preguntas, un rechazo moderado pero que no llegó a ser mayoritario de algo más del 40% en promedio entre preguntas, y un voto nulo bastante elevado que, combinado con los votos blancos, alcanzó alrededor de 27%, en promedio entre preguntas.
Como apuntábamos en otro artículo de hace unos meses, no existe tal cosa como el promedio histórico de voto nulo porque no es que hay un proceso natural generador de voto nulo en términos estadísticos, sino que, al contrario, el nivel del voto nulo siempre está sujeto a la coyuntura de cada elección. Pero para tener una referencia, en las elecciones presidenciales en Ecuador lo más común es ver un voto nulo de entre 7-11 por ciento. En las elecciones locales hay un poco más de variabilidad. El 27% de nulo y blanco observado en la consulta de 2023 está muy por encima de los niveles normales.
Daniel Noboa, en cambio, perdió la consulta porque recibió un apoyo moderado de casi 40% en promedio entre preguntas, y un rechazo mayoritario por encima del 50% en promedio entre preguntas. El voto nulo y blanco fue de apenas seis por ciento, en promedio entre preguntas.
En la consulta de Noboa del 2025, la gran mayoría de los votantes depositaron un voto decidido, ya sea en apoyo o en rechazo al gobierno. El gobierno perdió porque el rechazo fue mayoritario. No hay mucho más que revisar.
Lasso, en cambio, perdió pero no con un rechazo mayoritario. En perspectiva comparada, la distancia entre el nivel de apoyo y el nivel de rechazo a las preguntas de Lasso no fue tan grande. Lo notable de aquella consulta es el nivel tan alto del voto nulo, y un nulo tan alto invita varias preguntas:
¿Qué exactamente expresaba el nulo en esa consulta popular? ¿Descontento con el gobierno de parte de votantes que estaban inclinados a votar SÍ, o rechazo a la consulta de parte de opositores al gobierno que ante preguntas más o menos sensatas no se animaron a votar NO? En otras palabras, ¿había votantes que estaban a favor de las preguntas pero querían expresar inconformidad con el gobierno de Lasso en ese momento, y por eso no votaron NO sino simplemente anularon el voto? Y más allá, ¿cuántos de esos votos nulos eran en realidad un SI en la consulta que no se animaron a votar afirmativamente? ¿Cuántos eran opositores a Lasso que no sea animaron a votar en contra de las preguntas y prefirieron anular el voto?
La gran diferencia entre entre las derrotas de Lasso y Noboa es que Noboa recibió mucho más rechazo en términos absolutos. En el caso de Lasso, la composición del voto nulo es materia de análisis en sí misma.
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¿Por qué siquiera nos hacemos estas preguntas dos años después?
Porque desde el punto de vista del analista, las respuestas a estas preguntas determinan la historia que contamos sobre la consulta popular del 2023.
Considere, por ejemplo, las siguientes dos posibilidades.
Un escenario sería que el voto nulo se alimentó sobre todo de votantes favorables a Lasso, que votaron por él en la elección presidencial y habrían votado por él nuevamente de haber existido una reelección, pero estaban descontentos con la gestión del gobierno en ese momento. Para febrero de 2023 ya habían pasado varios meses desde la exitosa campaña de vacunación contra el covid-19 y la atención estaba en las masacres carcelarias y la aparente inacción del gobierno en la economía y en la seguridad.
En ese caso, uno puede imaginar un votante favorable al gobierno pero descontento e inconforme, que no quiere votar NO porque después de todo no quiere rechazar la consulta, pero quiere expresar el descontento de algún modo y elige votar nulo.
Esto es para mí, mecánicamente, lo que significa cuando se dice que “las consultas populares son termómetros de la valoración del gobierno que las convoca”.
Ahora imagine otro escenario en el que el voto nulo se alimentó sobre todo de votantes opuestos al gobierno, que no votaron por Lasso, que rechazaban la orientación general de su gobierno y que, de haber habido una nueva elección, habrían apoyado al candidato contrario.
En este caso, en cambio, uno puede imaginar a todos estos votantes opositores debatirse entre el NO y el nulo porque, después de todo, el contexto de inseguridad daba para al menos considerar el apoyo, por ejemplo, a la idea de la extradición de narcotraficantes, pero al ser opuestos a Lasso, prefirieron anular en lugar de votar directamente NO.
En este segundo escenario, la valoración de la gestión del gobernante no tiene necesariamente mucho que ver.
La realidad es obviamente más compleja que estos dos escenarios estilizados, y, en principio, la composición del voto nulo en aquella consulta se habría podido investigar empíricamente. (Por cierto, me parece crucial investigar la composición del NO en la consulta de Noboa de hace dos semanas).
La evidencia empírica que viene de los resultados electorales mismos es bastante limitada en este caso. La consulta popular de Lasso de febrero del 2023 se realizó simultáneamente con las elecciones seccionales. Es decir, los mismos electores votaron el mismo día en diferentes papeletas, unas para autoridades locales (cantonales, provinciales), y otra para las preguntas de la consulta popular.
El comportamiento electoral en términos de voto nulo fue diferente dependiendo de cada tipo de elección. En un análisis rápido me habría encantado encontrar un ejemplo de un caso de alta votación por las alternativas de derecha, o incluso por candidatos de CREO, el movimiento del presidente Lasso, y señalar un contraste en términos de voto nulo. Hasta ahora no he encontrado un caso emblemático.
Los ejemplos por excelencia de la votación de derecha son la parroquia la Puntilla en Samborondón o Rumipamba en Quito, dos de las parroquias de mejor desempeño electoral de los candidatos de derecha en cualquier elección.
En la Puntilla, por ejemplo, en la elección para prefecto, tres candidatos de derecha (Susana González, Andrés Guschmer y Francesco Tabacchi) recibieron casi el 80% de la votación. Tabacchi, de CREO, notablemente recibió un apoyo electoral muy por encima del que recibió en la provincia en su conjunto —alrededor del cinco por ciento. Las preguntas de la consulta recibieron, en promedio, un apoyo de 84%. No hay gran diferencia entre el nulo en la votación para prefecto y el nulo en la votación para la consulta. En resumen, la Puntilla es un ejemplo de un territorio de clara orientación de derecha —léase, favorable al gobierno de Lasso— que apoyó la consulta popular en proporción similar.
Un caso bastante diferente es la parroquia más representativa de la votación de Guayaquil: Febres Cordero, una de las parroquias más grandes en términos de electores, y normalmente representativa de los resultados generales de la ciudad de Guayaquil.
En Febres Cordero, en la elección para alcalde, la votación se distribuyó de manera parecida a la ciudad en su conjunto. Aquiles Álvarez de la Revolución Ciudadana ganó con 35%, seguido de dos opciones de la derecha del espectro que combinadas sumaban alrededor de 35% puntos. El apoyo y el rechazo a las preguntas de la consulta popular empataron más o menos en números similares, 36-36. El nulo y blanco en la contienda para la alcaldía fue del 15%. En la consulta popular fue casi el doble —28%, en promedio entre preguntas. ¿De dónde vinieron esos votos nulos adicionales en la votación de la consulta popular?
La historia es diferente si vinieron mayoritariamente de los votantes de Aquiles Álvarez, de los candidatos de derecha, o de los demás candidatos. Con datos agregados es difícil de saberlo.
Lo que sabemos es que los resultados electorales merecen mucho análisis, y a veces, merecen ser re-analizados.
Me gustó el enfoque. En este momento se me vienen dos investigaciones de Thomas Mustillo sobre Ecuador (especialmente las listas abiertas para el Legislativo) no recuerdo leer algo sobre los nulos y los blancos.
Mi hipotésis es que los nulos y blancos tienen una mayor proporción cuando la carga cognitiva para el votante es alta. Lasso hizó 11 preguntas junto con las seccionales, después ese mismo año se votó sobre el Yasuní (1 pregunta) y las anticipadas.
Las primeras vueltas de las presidenciales y las seccionales parecen mostran ese patrón, no lo sé.
¡Felicidades, me gustan los gráficos!